Kamis, 16 Mei 2013

Paradigma Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang peraturan dasar pokok-pokok agraria mengenai pembangunan perikanan indonesia



Pendahuluan
Masyarakat nelayan di Indonesia sampai saat ini masih tergolong masyarakat miskin, ironisnya mereka hidup di wilayah pesisir dan lautan Indonesia yang kaya akan keanekaragaman sumberdaya alamnya, baik yang dapat pulih seperti perikanan, hutan mangrove dan terumbu karang, maupun sumberdaya yang tidak dapat pulih seperti minyak bumi, gas dan barang tambang lainnya. (Wahyono SK 2009, hlm. 92-93) Komunitas nelayan yang berjumlah kira-kira empat juta rumah tangga hingga kini masih tergolong miskin. Hal ini tampak dari indikasi-indikasi berupa pendapatan per kapita per bulan yang masih berkisar antara Rp 300.000 sampai Rp 400.000, tingkat pendidikan rata-rata sekolah dasar, dan pemukiman yang kumuh. (Sudirman Saad 2004, hlm. 25. Arif Satria 2009, hlm. ix)
Semenjak kemerdekaan, pemerintah Republik Indonesia telah berupaya untuk memperbaiki keadaan ini. Hal ini nyata dalam berbagai wacana politik ekonomi perikanan dan kelautan seperti perjuangan Konsep Negara Kepulauan (archipelago) melalui Deklarasi Juanda Desember 1957 dan UU Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria (UUPA), yang diikuti dengan pencanangan sektor perikanan sebagai salah satu arus-utama (mainstream) pembangunan nasional. Konsep Negara Kepulauan kemudian dikukuhkan dengan UU Nomor 4 Prp. Tahun 1960 tentang Perairan Indonesia, yang diikuti Keppres Nomor 103 Tahun 1963 untuk memberikan pengertian lebih luas tentang lingkungan maritim. UU No. 4/1960 ini tidak hanya memperkokoh konsep wawasan nusantara, tetapi juga menguntungan bagi perikanan nasional karena secara prinsip kapal ikan asing tidak dibenarkan beroperasi di dalam lingkungan maritim Indonesia. (Budi Harsono 2003, hlm. 6)
UUPA dalam Pasal 16 Ayat 2 huruf b memperkenalkan Hak Pemeliharaan dan Penangkapan Ikan, yang menurut Pasal 47 Ayat 2 akan diatur lebih lanjut dengan peraturan pemerintah. Sayangnya, peraturan pemerintah dimaksud belum atau tidak ditetapkan sampai saat ini dan juga tidak menjadi acuan lahirnya UU Nomor 9 Tahun 1985 maupun UU Nomor 31 Tahun 2004 tentang Perikanan. (Suadi 2006, hlm. 18) Hak atas sumberdaya ikan mempunyai akar sejarah dalam tradisi masyarakat pesisir Indonesia, walaupun sebagian besar tidak berdaya atau hilang karena berbagai perangkat kebijakan nasional. Padahal, Pemerintah Kolonial Belanda saja pernah menguatkan tradisi ini dalam ketentuan Territoriale Zee en Maritene Kringen Ordonantie (TZMKO) 1939 untuk melindungi nelayan dan konservasi sumberdaya ikan. (Ibid, hlm. 21)
Secara umum, pertumbuhan perikanan dalam kurun 50 tahun terakhir (1951-2001) cukup dinamis. Pertumbuhan yang tinggi selama periode 1959-1965 diperkirakan tidak terlepas dari upaya untuk mendorong perikanan sebagai salah satu penggerak ekonomi, walaupun produktivitas perikanan secara nominal cenderung menurun. Pertumbuhan produksi yang tinggi selama Orde Baru terjadi pada era pertengahan 1970-an sampai awal 1980-an akibat pesatnya motorisasi perikanan yang mencapai rata-rata di atas 15 persen per tahun. Pertumbuhan ini sayangnya harus dibayar dengan berbagai konflik antara usaha perikanan skala besar dan skala kecil sebagai akibat dualisme struktur perikanan. Pertumbuhan produksi dua periode terakhir Orde Baru semakin mengkhawatirkan karena nelayan tumbuh melampaui produksi perikanan. Pertumbuhan produtivitas nelayan pun negatif dalam dua periode ini —masing-masing -0,3 persen. Periode 1999-2001 juga tidak terlalu berbeda jauh. Gambaran ini menguatkan dugaan bahwa sumberdaya ikan semakin terbatas untuk pertumbuhan ekonomi pesisir secara berkelanjutan. (Ibid, hlm. 19)
Pengelolaan sumberdaya ikan sehingga kini acapkali melulu menggunakan pendekatan biologis yang bertumpu pada berbagai spesies ikan sebagai organisme hidup. Satu hal yang sering dilupakan dalam pendekatan ini adalah terabaikannya aspek perilaku nelayan dalam mengalokasikan atau mengoperasikan alat tangkap. Sebagai mega-predator, nelayan mempunyai perilaku yang sangat unik dalam merespon baik perubahan sumberdaya ikan, iklim, maupun kebijakan pemerintah. Kebijakan pembatasan upaya penangkapan tanpa dibarengi dengan antisipasi terhadap perilaku nelayan dalam merespon setiap perubahan baik internal maupun eksternal telah menggagalkan upaya untuk mewujudkan keberlanjutan dalam sektor perikanan. Perlu disadari bahwa sesungguh-nya pengelolaan sumberdaya ikan bukanlah mengatur ikan itu sendiri semata, melainkan —justru yang lebih penting— bagaimana mengantisipasi perilaku nelayan sehingga sejalan dengan kebijakan yang diterapkan. (Eko Sri Wiyono 2005, hlm. 26)
Masalah berlebihnya alat penangkapan ikan khususnya di perairan pesisir pantai adalah masalah yang kompleks dan penting untuk segera dicarikan pemecahannya. Pemanfaatan sumberdaya ikan yang tidak terkendali di beberapa wilayah perairan telah menyebabkan degradasi yang sangat tajam pada stok sumberdaya ikan dan ekologi perairan. Banyaknya alat tangkap baik dalam jenis maupun jumlahnya yang terkonsentrasi di pantai diyakini telah mendorong tingginya tekanan penangkapan dan kompetisi antar nelayan. Di sisi lain, nasib nelayan sebagai pelaku utama dalam perikanan belum juga terentaskan. Bertambahnya nelayan yang tidak terkontrol di beberapa wilayah perairan ditengarai telah melampaui batas maksimum, akibatnya hampir 80 persen perikanan Indonesia didominasi oleh perikanan skala kecil yang beroperasi di wilayah pesisir di mana konflik dan degradasi paling dominan terjadi. (Ibid, hlm. 27)
Dalam keadaan seperti ini, penguatan partisipasi masyarakat untuk mengimbangi peran negara dan pasar menjadi mendesak untuk dikedepankan. Nelayan Indonesia yang kebanyakan miskin telah tercerabut hak-haknya untuk ikut mengelola laut (management right), dan baru diberi hak akses (access right) dan hak menangkap (withdrawal right) saja. Laut tidak semata-mata merupakan sebuah sistem ekologi, tetapi juga sistem sosial. Oleh karena itu, pengembangan kelautan dengan memperhatikan sistem ekologi-sosial mereka yang khas menjadi penting. Sudah saatnya nelayan sebagai pelaku utama usaha perikanan dan salah satu pilar bangsa bahari mendapatkan kembali hak-haknya dengan pengakuan melalui hukum positif, yang dengan pengetahuan ekologi tradisional mereka mampu menyelenggarakan usaha perikanan yang efektif dan efisien sehingga pada gilirannya mendorong tumbuhnya ekonomi pesisir. (Arif Satria 2006, hlm. 2)
Keterbatasan modal, rendahnya tingkat pengetahuan dan keterampilan serta teknologi dianggap sebagai masalah kronis sektor perikanan tradisional. Untuk mengatasi persoalan-persoalan tersebut pendekatan yang selalu ditawarkan adalah melakukan kerjasama atau kemitraan antar pelaku yakni nelayan, pemerintah dan swasta. Dengan mempertimbangkan karakteristik masyarakat nelayan khususnya aspek ekonomi, maka dalam pola kemitraan sumber pendanaan sebaiknya terkonsentrasi kepada mitra usaha yakni swasta sebagai inti dan tidak dibebankan kepada masyarakat yang akan bertindak sebagai plasma. Melalui skema demikian maka kedua mitra akan mempunyai tanggung-jawab dan kewajiban yang jelas dan proposional sehingga terdorong untuk mengembangkan usaha secara bersama pula. Implikasi penting lainnya melalui skema tersebut diharapkan kemitraan akan memberikan manfaat yang lebih luas dan tidak terkonsentrasi pada satu pihak tertentu, dalam arti, kebijakan pengembangan akan mempunyai dampak ekonomi positif terhadap seluruh pelaku swasta, pemerintah, masyarakat serta mendorong tumbuhnya aktivitas ekonomi sebagi pendukung kegiatan utama. (DKP RI 2005, hlm. 6)
Namun demikian, pendekatan yang belum pernah dicoba dengan serius adalah pemberian hak yang jelas kepada nelayan perikanan pantai untuk melakukan aktivitasnya melalui mekanisme hak penangkapan ikan (fishing right). Dalam konteks ini, pemberian hak penangkapan ikan harus mempertimbangkan kepada siapa hak tersebut diberikan. Oleh karena itu, definisi nelayan perlu pula direvitalisasi sehingga menghasilkan nelayan yang profesional dan bukan sekadar penumpang gelap (free rider), yang menjadi ciri utama pelaku perikanan dalam rezim akses terbuka (open access). Uji kelayakan terhadap nelayan tidak berorientasi hanya kepada pertimbangan ekonomi saja, tetapi terpenting pada pertimbangan komunitas sehingga menjamin keberlanjutan perikanan. (Luky Adrianto 2006, hlm. 26) Definisi nelayan menjadi faktor penting karena pemerintah masih memegang hak pengelolaan di mana salah satu implementasinya adalah menentukan persyaratan bagi pihak-pihak yang akan mendapatkan hak akses dan hak pemanfaatan sumberdaya perikanan. Sejauh ini, rezim perikanan di Indonesia masih bersifat akses semi-terbuka (quasi open access) sehingga membuat profesi nelayan dianggap sebagai pilihan mata pencarian terakhir (last resort for employment). Dengan pendefinisian nelayan yang tegas dan disesuaikan dengan karakteristik nelayan Indonesia, profesi nelayan dapat terjaga kemurniannya. Jepang, misalnya, adalah negara yang membatasi jumlah nelayan melalui pemberlakuan definisi nelayan sebagaimana ditentukan dalam UU Koperasi Perikanannya. Menurut Undang-undang ini, nelayan didefinisikan sebagai orang yang aktif menangkap ikan minimal 92 hari per tahun. (Ibid, hlm. 28)
Sementara itu, ketidakjelasan persepsi tentang apa yang disebut sebagai ‘nelayan tradisional’ dalam kebijakan perikanan Indonesia mengakibatkan, misalnya, ketegangan antara Indonesia dan Australia. Melalui kesepakatan yang dikenal dengan MoU Box 1974, kedua negara sepakat mengakomodasi nelayan tradisional untuk menangkap ikan di wilayah tertentu di Australia. Untuk itu, pihak Indonesia beranggapan bahwa nelayan Indonesia yang telah turun-temurun menangkap ikan di wilayah itu sebagai nelayan tradisional. Akan tetapi, pihak Australia beranggapan bahwa nelayan yang umumnya memiliki kapal bermotor, peralatan tangkap, navigasi, dan komunikasi yang dianggap maju itu, tidak dapat lagi dikategorikan sebagai nelayan tradisional. Pihak Australia menengarai nelayan Indonesia yang memasuki wilayah Australia lebih berorientasi komersial dengan target sirip hiu dan berbagai spesies lain yang bernilai jutaan dolar. Perbedaan persepsi ini berujung pada berbagai insiden penangkapan terhadap nelayan tradisional Indonesia di perairan Australia. (M. Zulficar Mochtar 2006, hlm. 30)
Dalam kondisi yang masih carut-marut demikian, suatu penyelidikan mendasar terhadap arah dan paradigma pembangunan perikanan nasional Indonesia menjadi mendesak untuk dilaksanakan atas dasar alasan sebagai berikut. Pertama, pembangunan perikanan nasional Indonesia telah dilaksanakan lebih dari setengah abad tetapi nelayan tidak kunjung membaik keadaan hidupnya, bahkan semakin memburuk. Kedua, baik UU No. 9/1985 maupun UU No. 31/2004 jo. UU No. 45/2009 tidak pernah menyebut-nyebut UUPA yang sesungguhnya merupakan pokok pengaturan pemanfaatan sumberdaya alam nasional termasuk sumberdaya ikan, padahal sudah jelas di dalamnya disebut tentang ruang lingkup keberlakuan Undang-undang itu. Ketiga, UUPA khususnya dalam hal pengelolaan sumberdaya ikan belum pernah mendapatkan kesempatan yang memadai untuk membuktikan kemanjuran paradigmanya dalam mewujudkan kesejahteraan rakyat khususnya nelayan.
Pokok permasalahan yang harus dikupas karena itu adalah; Pertama, masalah-masalah mendasar yang terdapat dalam kebijakan pembangunan perikanan nasional dewasa ini; Kedua, paradigma UUPA mengenai pengelolaan sumberdaya ikan; dan, Ketiga, model pengelolaan perikanan yang sesuai dengan paradigma UUPA. Tulisan ini secara umum bertujuan untuk mencari kejelasan mengenai keberadaan hak pemeliharaan dan penangkapan ikan sebagai salah satu bentuk hak perorangan atas permukaan bumi sebagaimana diatur dalam UUPA, dalam kebijakan perikanan nasional Indonesia yang dewasa ini terwujud, antara lain, dalam UU No. 31/2004 jo. UU No. 45/2009 dan UU Nomor 27 Tahun 2007 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil. Secara khusus, tulisan ini bertujuan untuk; Pertama, Memaparkan konsep kebijakan pembangunan perikanan nasional mengenai pemanfaatan dan pelestarian sumberdaya ikan serta pengelolaan perikanan. Kedua, menyelidiki paradigma UUPA mengenai pemanfaatan dan pelestarian sumberdaya ikan serta pengelolaan perikanan. Ketiga, mengemukakan model pengelolaan perikanan yang sesuai dengan paradigma UUPA.
Dalam tulisan ini digunakan beberapa istilah yang batasan pengertiannya sebagai berikut. Ikan adalah “segala jenis organisme yang seluruh atau sebagian dari siklus hidupnya berada di dalam lingkungan perairan,” (UU No. 31/2004, Pasal 1 Angka 4) yang dalam hal ini mencakup organisme-organisme yang tidak termasuk dalam kelas pisces seperti berbagai jenis mollusca, crustacea, echinodermata, coelenterata, dan mammalia. Sedangkan yang dimaksud dengan Perikanan adalah,
“semua kegiatan yang berhubungan dengan pengelolaan dan pemanfaatan sumberdaya ikan dan lingkungannya mulai dari praproduksi, produksi, pengolahan sampai dengan pemasaran, yang dilaksanakan dalam suatu sistem bisnis perikanan.” (Ibid, Pasal 1 Angka 1)
Sumberdaya Ikan dalam tulisan ini dipahami sebagai “potensi semua jenis ikan,” (Ibid, Pasal 1 Angka 2) sedangkan Pengelolaan Perikanan adalah,
“…semua upaya, termasuk proses yang terintegrasi dalam pengumpulan informasi, analisis, perencanaan, konsultasi, pembuatan keputusan, alokasi sumberdaya ikan, dan implementasi serta penegakan hukum dari peraturan perundang-undangan di bidang perikanan, yang dilakukan oleh pemerintah atau otoritas lain yang diarahkan untuk mencapai kelangsungan produktivitas sumberdaya hayati perairan dan tujuan yang telah disepakati.” (Ibid, Pasal 1 Angka 7)
Nelayan adalah “orang yang mata pencahariannya melakukan penangkapan ikan.” (Ibid, Pasal 10-13) UU No. 31/2004 membedakan antara “nelayan” dan “nelayan kecil”, di mana yang belakangan melakukannya untuk memenuhi kebutuhan sehari-hari. Definisi ini kemudian direvisi, di mana “nelayan kecil” dipahami sebagai “orang yang mata pencahariannya melakukan penangkapan ikan untuk memenuhi kebutuhan hidup sehari-hari yang menggunakan kapal perikanan berukuran paling besar 5 (lima) gross ton (GT).” (UU No. 45/2009, Pasal I) Undang-undang tersebut juga mengenal definisi tentang pembudidaya ikan, yakni orang yang mata pencahariannya melakukan pembudidayaan ikan, dan “pembudidaya-ikan kecil”, yang sejalan dengan pengertian nelayan kecil. Akan tetapi, dalam penelitian ini fokus akan berada pada nelayan yang melakukan usaha perikanan tangkap, bukan budidaya, dalam berbagai skala usaha. Hak Pemeliharaan dan Penangkapan Ikan adalah hak yang dapat diberikan kepada dan dipunyai oleh orang-orang, baik sendiri maupun bersama-sama dengan orang-orang lain serta badan-badan hukum, yang memberi wewenang untuk mempergunakan permukaan air dan kekayaan yang terkandung di dalamnya, yakni ikan, sekadar diperlukan untuk kepentingan yang langsung berhubungan dengan penggunaan kekayaan itu dalam batas-batas menurut UUPA dan peraturan-peraturan hukum lain yang lebih tinggi. (UUPA, Pasal 16 Ayat 2 huruf b jo. Pasal 4 Ayat 3. Budi Harsono 2003, hlm. 7) Sejalan dengan fokus pada nelayan yang melakukan usaha perikanan tangkap, penekanan juga diberikan lebih pada Hak Penangkapan Ikan.
Secara garis besar, tulisan ini akan disusun dalam tiga bagian sebagai berikut. Setelah dibuka dengan Pendahuluan, Bagian Pertama akan membahas tentang masalah-masalah mendasar dalam paradigma pembangunan perikanan nasional indonesia dewasa ini dalam suasana neoliberal, yang ditengarai sebagai penerapan rezim akses terbuka yang meminggirkan nelayan kecil, kontradiksi tujuan pembangunan perikanan antara peningkatan taraf hidup nelayan dan peningkatan penerimaan negara, dan pemencilan negara dari pengelolaan sumberdaya ikan untuk kesejahteraan rakyat. Bagian Kedua mengulas paradigma UUPA mengenai kepemilikan dan pengelolaan sumberdaya alam nasional indonesia, yang akan menyelidiki bagaimana Undang-undang tersebut mengonsepkan hak pemeliharaan dan penangkapan ikan pada Pasal 16 Ayat 2 dalam keseluruhan kerangka paradigmanya tentang pengelolaan sumberdaya alam nasional. Dalam bagian ini akan dibahas mengenai kepemilikan atas sumberdaya alam dalam wilayah kedaulatan negara Republik Indonesia, sendi-sendi pokok pengelolaan sumberdaya alam nasional Indonesia, dan kepemimpinan negara dalam pengelolaan sumberdaya alam nasional Indonesia. Bagian Ketiga menjajaki kemungkinan penerapan paradigma UUPA dalam pengelolaan sumberdaya ikan dan perikanan nasional indonesia, berupa model pemanfaatan sumberdaya ikan dan pengelolaan perikanan yang konsekuen dengan paradigma Undang-undang tersebut, yakni struktur hak atas sumberdaya ikan di perairan Indonesia dan implikasi pengelolaannya, konsistensi keberpihakan pada tujuan peningkatan kesejahteraan masyarakat nelayan Indonesia, dan negara sebagai petugas bangsa dalam mewujudkan tujuan peningkatan kesejahteraan masyarakat nelayan Indonesia. Akhirnya, dalam Penutup akan diberikan berbagai simpulan dan saran.